Письменные обращения граждан должны содержать:

1) адрес и наименование органа местного самоуправления;

2) фамилию, имя, отчество либо должность соответствующего должностного лица;

3) сведения о заявителе, включая фамилию, имя, отчество, почтовый адрес.

Обращение должно быть подписано гражданином с указанием даты отправления обращения на рассмотрение.

При рассмотрении обращения органом или должностным лицом местного самоуправления Гражданин вправе:

1) получить официальный письменный ответ по существу своего обращения от органа или должностного лица, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов;

2) представлять дополнительные документы и материалы, а также обращаться с просьбой об их истребовании у соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления;

3) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассматриваемого обращения;

4) получать уведомления о переадресовке обращения или о продлении сроков его рассмотрения по основаниям, предусмотренным законом;

5) обжаловать принятое по обращению решение, а также действия (бездействие) органов и должностных лиц, рассматривающих обращение гражданина.

Гражданин направляет письменное обращение в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Если обращение направлено в иной орган или должностному лицу, то оно в течение семи дней со дня регистрации направляется в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Гражданину, направившему обращение, сообщается о переадресовке его обращения.

Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Этот срок может быть продлен руководителем органа местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления в исключительных случаях не более чем на 30 дней, в том числе при необходимости направления в иной орган запроса о предоставлении документов и материалов, без которых невозможно объективное рассмотрение обращения. Гражданин уведомляется о продлении срока рассмотрения его обращения.

Устное обращение гражданина в органы и к должностным лицам местного самоуправления возможно в ходе личного приема граждан руководителями органов и должностными лицами местного самоуправления, в ходе отчетов этих лиц перед населением, их встреч и бесед с жителями муниципального образования, по телефону и в иных формах. Информация о порядке личного приема граждан, месте, днях и часах приема доводится до сведения населения.

За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта РФ устанавливается административная ответственность.

► Обращениями граждан в органы местного самоуправления Являются изложенные в устной или письменной форме индивидуальные или коллективные предложения, заявления, жалобы и ходатайства граждан.

Статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Процессуальные гарантии данной конституционной нормы закреплены в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

В предшествующий период порядок рассмотрения обращений граждан долгие годы регулировался лишь Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534 VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Общие положения, касающиеся обращения граждан в органы местного самоуправления, были закреплены и в ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Закон об общих принципах организации местного самоуправления определил, что порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Обращения граждан в органы местного самоуправления, с одной стороны, служат цели реализации конкретных прав граждан и соответствующей обязанности органов местного самоуправления принять меры по обеспечению этих прав в рамках ответственности публичной власти перед гражданами, с другой – обращения граждан можно рассматривать как форму обратной связи между населением и муниципальной властью.

Возможность граждан через институт обращений влиять на действия и решения органов и должностных лиц местного самоуправления, добиваться соответствия этих решений интересам населения способствует становлению в муниципальных образованиях демократической системы местной власти. Важно при этом, чтобы такая возможность подкреплялась действенным механизмом ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за волокиту при рассмотрении обращений, необоснованные отказы в принятии и рассмотрении обращений граждан, дачу ответа не по существу обращения и иные нарушения прав граждан.

Обращения граждан в органы местного самоуправления Осуществляются свободно и добровольно. Обращение должно содержать необходимые сведения о заявителе. Анонимные обращения не рассматриваются.

► Предложение – это обращение гражданина, направленное на совершенствование организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, принимаемых муниципальных нормативных правовых актов, улучшение социально экономической и иных сфер местной жизни, деятельности предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, по решению вопросов местного значения, реализации прав и свобод граждан. Заявление – это обращение гражданина с просьбой о содействии в реализации принадлежащих ему или другим лицам прав, предусмотренных Конституцией РФ и действующим законодательством.

Жалоба – это обращение гражданина с просьбой о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Ходатайство – это обращение гражданина с просьбой о признании за ним определенного статуса, прав, льгот, гарантий и преимуществ, с представлением необходимых документов, их подтверждающих.

► Опрос граждан является формой выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления или органами государственной власти.

Опрос граждан может проводиться на всей территории муниципального образования или на его части. В опросе имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

Инициатива проведения опроса граждан может принадлежать:

1) представительному органу местного самоуправления или главе муниципального образования – по вопросам местного значения;

2) органам государственной власти субъекта РФ – для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Решение о проведении опроса граждан, являющееся нормативным правовым актом, принимает представительный орган местного самоуправления. В решении устанавливаются:

1) дата и сроки проведения опроса;

2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;

3) методика проведения опроса;

4) форма опросного листа;

5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования не менее чем за 10 дней должны быть проинформированы (оповещены) о проведении опроса граждан.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется:

1) за счет средств местного бюджета – при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;

2) счет средств бюджета субъекта РФ – при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта РФ.

Результаты опроса носят рекомендательный характер.

► Собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов) являются формами обсуждения гражданами вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования.

Конференция (собрание делегатов) осуществляет полномочия собрания граждан и проводится в случаях, установленных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Делегаты на конференцию избираются гражданами на собраниях путем открытого голосования по норме представительства, предусматривающей избрание одного делегата от определенного количества жителей, достигших установленного уставом или нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления возраста, дающего право на участие в собрании граждан (16–18 лет).

Порядок назначения и проведения конференции граждан, а также полномочия собрания граждан определяются Законом об общих принципах организации местного самоуправления, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления, уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.

Свобода собраний граждан гарантирована ст. 31 Конституции РФ, и эта свобода не может сводиться только к реализации задач местного самоуправления. В соответствии с законом граждане имеют право самостоятельно проводить собрания в рамках общественной самодеятельности по вопросам, представляющим общественный интерес (собрания жителей, пенсионеров, родителей, защитников животных и др.).

Закон об общих принципах организации местного самоуправления акцентирует внимание лишь на тех собраниях, проведение которых связано с участием населения в осуществлении местного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по инициативе населения или представительного органа местного самоуправления, назначается представительным органом в порядке, установленном уставом муниципального образования. Собрание, проводимое по инициативе главы муниципального образования, назначается главой муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Участие в собрании жителей муниципального образования (части муниципального образования) является Свободным и добровольным. Каждый участвует в собрании лично, на равных основаниях и имеет один голос.

Перед началом собрания проводится Регистрация его участников.

Для ведения собрания обычно избирается открытым голосованием президиум собрания (председатель собрания, его заместитель, секретарь собрания, который ведет протокол собрания).

Решение принимается чаще всего открытым голосованием. При необходимости проведения тайного голосования собрание избирает счетную комиссию. На собрании может создаваться рабочая группа по подготовке (доработке) проекта решения собрания.

По итогам обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления собрание может принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления, избирать представителей собрания во взаимоотношениях с этими органами и должностными лицами.

Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых относится решение вопросов, содержащихся в обращениях, с направлением письменного ответа. Закон, к сожалению, не уточняет, кому направляется такой письменный ответ, ведь ни само собрание, ни его президиум не являются постоянно действующими. Результаты рассмотрения принятых собранием обращений целесообразно официально опубликовывать (обнародовать).

Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам своей компетенции, установленной уставом территориального общественного самоуправления.

Итоги собрания граждан, конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Инициатива проведения публичных слушаний может исходить от населения, представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования. Если инициатива проведения публичных слушаний принадлежит населению или представительному органу, то решение о назначении слушаний принимает представительный орган, если главе муниципального образования, то решение принимает он сам.

Представительный орган муниципального образования обязан заблаговременно оповещать население о времени и месте проведения публичных слушаний, принимать меры для заблаговременного ознакомления жителей муниципального образования с проектом муниципального правового акта и их участия в публичных слушаниях.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет Перечень документов и вопросов, которые обязательно должны выноситься на публичные слушания:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении в устав изменений и дополнений;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки;

4) проекты планировки территорий и проекты межевания территорий;

5) вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства;

6) вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

7) вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

8) вопросы о преобразовании муниципальных образований.

Уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления этот перечень может расширяться и предусматривать дополнительные вопросы для обсуждения.

Результаты публичных слушаний подлежат опубликованию (обнародованию).

Практика реализации требований Закона об общих принципах организации местного самоуправления о проведении публичных слушаний свидетельствует о возникающих проблемах, требующих своего правового урегулирования. В частности, при регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования учитывается обязательное предварительное проведение публичных слушаний по этим вопросам, даже тогда, когда эти изменения вызваны исполнением вступившего в законную силу решения суда.

► Публичные слушания – открытые обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием жителей муниципального образования, проводимые представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования.

Публичные слушания являются новой формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, предусмотренной ст. 28 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

В предшествующие годы проведение публичных слушаний регламентировалось законодательством некоторых субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами отдельных муниципальных образований. Широкого распространения практика проведения публичных слушаний не получила, прежде всего из за отсутствия соответствующего правового регулирования этого института на федеральном уровне.

Публичные слушания обеспечивают реализацию принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления, укрепляют связи органов и должностных лиц местного самоуправления с населением, способствуют информационной открытости принимаемых решений, что позволяет гражданам влиять на выработку этих решений.

Действующее федеральное законодательство все шире использует механизм публичных слушаний, закрепляя обязательность их проведения органами местного самоуправления в самых различных ситуациях.

Например, в соответствии со ст. 28 Градостроительного кодекса РФ требуется проведение публичных слушаний граждан по проектам генеральных планов поселений и городских округов, в том числе по внесению в эти планы изменений.

Статья 9 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174 ФЗ «Об экологической экспертизе» относит к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов организацию общественных обсуждений, проведение опросов, местных референдумов о предполагаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей экологической экспертизе.

Регулируя право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), ст. 23 ЗК РФ устанавливает, что публичный сервитут может устанавливаться нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, когда это необходимо для обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения и только с учетом результатов публичных слушаний.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.

8) решение органа или должностного лица местного самоуправления официально в письменной форме доводится до сведения инициативной группы, внесшей проект муниципального правового акта;

9) гарантией реализации правотворческой инициативы граждан даже при отсутствии нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации такой инициативы, является право граждан действовать в порядке, установленном в ст. 26 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Близкий к российскому варианту петиционный порядок реализации правотворческой инициативы граждан предусмотрен в законодательстве некоторых европейских государств, например, в Австрии, Испании, Италии. Общим для них является то, что принятие решения по существу правотворческой инициативы граждан полностью зависит от благожелательного или отрицательного отношения соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления к такой инициативе. Они могут отказать гражданам в принятии инициируемого ими проекта муниципального правового акта по самым различным основаниям, достаточно легко отклонить все нежелательные для местной власти инициативы. Российский федеральный закон не предусматривает, как, например, в США при реализации подобной процедуры, преодоление отрицательного решения муниципальных органов и должностных лиц через обращение к местному референдуму.

Органы и должностные лица местного самоуправления не обязаны доводить до сведения всех граждан (обнародовать) принятое ими по результатам рассмотрения поступившей правотворческой инициативы решение, достаточно направить официальное письмо только самой инициативной группе.

Правотворческая инициатива граждан как институт прямой демократии пока не получила широкого распространения в практике российского местного самоуправления. Не в последнюю очередь на это влияет сложная подготовительная работа (трудности с подготовкой проекта муниципального правового акта, отвечающего всем предъявляемым требованиям; проведение работы по убеждению граждан в необходимости принятия такого акта; агитация населения в поддержку именно данного варианта правового акта; необходимость сбора большого числа подписей граждан в поддержку инициативы (особенно в крупных по численности населения муниципальных образованиях, где 2–3 % подписей, а это сотни или тысячи человек); отсутствие законодательной регламентации финансового обеспечения правотворческой инициативы) при совсем не гарантированном положительном результате этой работы.